DisCollection.ru

Авторефераты и темы диссертаций

Поступления 26.09.2011

Материалы

загрузка...

Административно-правовое обеспечение реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти

Синюгин Вячеслав Юрьевич, 26.09.2011

 

Важнейшим критерием определения успешности реформирования предложено нормативно закрепить достижение социально-значимых целей. Иными словами, результаты реформирования должны измеряться и оцениваться в нормативно-определяемых социально-значимых параметрах (целевых показателях реформирования), таких, например, как увеличение численности населения, повышение качества жизни, общей продолжительности жизни, рост «среднего» класса, развитие здравоохранения и культуры и проч. Данное предложение базируется на положениях Конституции Российской Федерации, определяющей Россию как социальное государство, призванное обеспечивать достойную жизнь каждому человеку, а также на существующем положении дел. Предлагается признать, что преобразования, обеспечивающие совершенствование деятельности исполнительных органов власти, не направленные на достижение социально-значимых целей, не должны рассматриваться как реформирование, связанное с развитием общества.

Под административно-правовым обеспечением процессов реформирования управленческой деятельности исполнительных органов власти следует понимать процесс принятия и реализации комплекса административно-правовых норм, регламентирующих согласованные действия уполномоченных органов государства по коренному изменению организации аппарата исполнительной власти государства, используемых им форм и методов управленческой деятельности, направленный на учет внешних и внутренних обстоятельств в осуществлении государственного управления в Российской Федерации, решение ключевых проблем жизнедеятельности общества.

Сформулированы принципы административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов власти, которые предлагается разделить на следующие виды: а) конституционные принципы; б) административно-правовые принципы; в) принципы реформирования государственного аппарата; г) принципы реализуемых форм и методов управленческой деятельности органов государства.

Среди первой группы принципов особо выделяются принцип обеспечения гарантий соблюдения прав граждан Российской Федерации при проведении реформирования, а также требований действующего законодательства (принцип законности); кроме того на основе положений Конституции РФ о социальном государстве выделяются принципы социальной ответственности органов исполнительной власти. Среди второй группы особо выделяются - четкая нормативная фиксация конкретных целей и задач реформирования, интегрирующих интересы личности, общества и государства (принцип целеполагания). Среди третьей группы - предварительная разработка и публикация органами власти целевых показателей промежуточных и итоговых этапов реформирования (принцип демократичности и эффективности); государственный и общественный контроль за реформированием (принцип подконтрольности). Среди четвертой группы один из центральных – принцип подготовленности кадров и соответствующего идеологического обеспечения процессов реформирования.

Также специальные принципы могут формулироваться индивидуально для каждой реформируемой сферы правоотношений. Так, при реформировании электроэнергетики специальным является принцип обеспечения надежности энергоснабжения, определяющий основную специфику работы отрасли.

В работе предложена концепция административно-правового обеспечения реформирования деятельности органов государственной власти и применяемых ими форм и методов, включающая: а) постановку целей, опирающихся на научно-обоснованную методологию, являющихся основой для разработки реформ; б) выработку принципов осуществления реформирования; в) определение этапности проведения реформирования; г) нормативное обеспечение процессов реформирования; д) принятие управленческих решений и их конкретную реализацию до полного достижения необходимых результатов; е) организационное обеспечение реформирования, включающее в себя формирование соответствующих институтов, способных осуществлять реформы, создание надлежащей инфраструктуры и комплекса идеологических мероприятий. На базе разработанной концепции административно-правового обеспечения реформирования создается основа для разработки отраслевых концепций реформирования.

Сформулированы пути оптимизации административно-правового обеспечения механизма реформирования государственного управления по следующим направлениям: а) утверждение концепции и плана реформирования; б) утверждение целей и задач реформирования, в том числе верифицируемых целевых показателей; в) разработка методического обеспечения реформирования; г) четкое распределение полномочий, статуса каждого органа власти, задействованного в реформировании; д) организация мониторинга процессов реформирования государственного управления, совмещенного с текущим и последующим контролем относительно достижения поставленных целей и способов корректировки деятельности по ходу осуществления реформ; е) определение мер ответственности за нарушение предписанных норм при реформировании.

Анализ ключевых этапов исторического развития способов реформирования государственного управления в России позволил автору обосновать тезис о том, что административно-правовое обеспечение реформирования управленческой деятельности в ряде случаев осуществлялось при отсутствии четкого целеполагания, плана реформы, надлежащей правовой регламентации, соответствующего ресурсного обеспечения, при пассивном ожидании общества. Реформирование сложившейся системы государственного управления имело место в парадигме копирующего развития, использующего иностранные модели под воздействием внешних угроз и внутренних факторов, в условиях отсутствия необходимой инфраструктуры, в том числе поддержки со стороны институтов гражданского общества. При реформировании не всегда обеспечивался учет социально-политических особенностей российской действительности, а реформы зачастую ограничивались преобразованием самой государственной власти и не затрагивали глубинных процессов в обществе. Сделан вывод, что одним из наиболее удавшихся в историческом контексте может быть признан комплекс реформ государственного управления 60-х годов 19 века, в результате которых Россия получила значительный толчок в своем развитии.

В отношении адаптации международного опыта реформирования к российским условиям отмечено, что его применение имеет важное значение для организации реформирования управленческой деятельности исполнительных органов власти в России. Речь идет, например, о реформах Рузвельта, опыте Китая, где в последнем случае было успешно применено формирование специализированного исполнительного органа власти - Комитета по развитию реформ. В то же время использование в российской практике реформирования зарубежных моделей не было вполне увязано с культурно-историческими основаниями и государственными управленческими традициями России, что сказывалось на эффективности данных реформ. Также важно, рассматривая исторический контекст, учитывать совсем недавний по историческим меркам переход от социализма к капитализму стран Восточной Европы.

Показано, что реформирование системы государственного управления в России может иметь не только национальную, но и международную нормативно-правовую основу, значение которой может увеличиваться в будущем, что приводит к изменению сложившихся форм управления. Важнейшим фактором, требующим учета при реформировании, являются процессы глобализации. Реализация решений по вступлению России в ВТО потребует также применения комплексного административно-правового обеспечения для целей гарантированной защиты национальных интересов России.

Обоснована необходимость вместо традиционного выбора в логике реформ догоняющего развития активнее применять реформы опережающего характера, примером чего может служить инициатива по созданию глобальной энергетической системы. Такая система может оформить правовыми средствами систему обмена энергетическими ресурсами, прежде всего на основе договоров купли-продажи. Ее организация потребует применения всего арсенала административно-правовых инструментов. Выстроенная во исполнение политических решений, международных договоров, законодательных актов административно-правовыми средствами такая система вслед за созданием Интернета создает предпосылки для устойчивого развития мировой экономики и закрепления роли России в данной сфере в качестве одной из ведущих держав.

Для поддержки реформ опережающего характера необходимо превентивное формирование организационных форм и привлечение лучших экспертов в соответствующих областях.

Предложена двухуровневая система нормативно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности государства, включающая в себя:

- комплексную нормативно-правовую регламентацию процессов управления реформированием, закрепленную в актах федерального законодательства, подготовленных на основе всестороннего научного рассмотрения и обоснования стадий, методологии и системы отношений, складывающихся в процессе административно-правового обеспечения реформирования деятельности органов власти;

- отраслевую нормативно-правовую регламентацию реформирования по отдельным сферам жизнедеятельности общества, состоящую из федеральных законов по соответствующим реформам, подзаконных актов, отраслевых нормативно-правовых актов органов государственной власти, документов саморегулируемых организаций и иных участников, обеспечивающих реализацию государственных функций.

С учетом динамичного развития и диверсификации процессов реформирования на современном этапе общественного развития, выявлена необходимость создания рамочных правовых основ для государственного управления реформированием в Российской Федерации.

В данной связи предлагается подготовить федеральный закон «Об общих принципах организации реформирования в Российской Федерации», определяющий основные понятия, принципы реформирования, правила о разграничении полномочий и ответственности органов государственной власти различных уровней, описание стадий (этапов) и инструментария реформ, механизмов контроля за подготовкой, реализацией и закреплением результатов реформирования, порядок ресурсного и нормативно-правового обеспечения, требования к информационной открытости процессов реформирования, положения об участии в них общественных и негосударственных организаций, порядок оценки промежуточных и итоговых результатов реформ с применением системы целевых показателей. Это предложение связано также с тем, что правовое обеспечение отдельных реформ давно находится в сфере пристального внимания законодателя и научного сообщества, а вопросы правовой регламентации процессуальных аспектов административно-правового управления реформированием в целом остались вне рамок правового урегулирования. 

Обоснована необходимость создания четырехзвенной системы обеспечения реформирования: а) Комиссии при Президенте Российской Федерации по координации реформ; б) федерального органа исполнительной власти, объединяющего в себе функции единого центра административной, экспертной, методологической, кадровой и информационной поддержки, контроля за подготовкой, реализацией и закреплением результатов реформ, осуществляемых иными федеральными органами исполнительной власти; в) исполнительных органов власти на федеральном уровне, ответственных за реализацию отдельных реформ; г) исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, ответственных за реализацию реформ (при необходимости).

Показано, что успешность реформирования во многом предопределяется наличием обратной связи между содержанием управления и интересами управляемых субъектов, которая достигается преимущественно за счет использования косвенных методов, в том числе посредством участия представителей общественности, независимых институтов гражданского общества и саморегулируемых организаций в управленческой деятельности органов государственной власти при реформировании управленческой деятельности государства. Обоснована необходимость большего вовлечения в процессы реформирования общественности. Предложено нормативное закрепление контрольных функций за достижением общественно-значимых результатов реформирования - за общественными советами при исполнительных органах власти.

Обоснована необходимость принятия дополнительных мер по ускорению процессов перенесения ряда функций органов государственной власти на саморегулируемые организации, при сохранении государственного контроля за ними, что соответствует более адекватному пониманию роли государства в условиях рыночной экономики. Так предложено рассмотреть обязательность делегирования саморегулируемым организациям, являющимся по сути промежуточным состоянием между государством и элементами гражданского общества, части государственных функций в области административно-правового управления реформированием, в том числе по разработке проектов нормативно-правовых актов, проведению экспертиз, иных предложений для органов государственной власти, организации системы доадминистративного или досудебного урегулирования споров и т.д.

Предложено введение состава административного правонарушения за действия или бездействия должностных лиц, связанные с реформированием. Объектом правонарушения в данном случае станет, например, непредставлением гражданам документов и материалов, касающихся реформирования, иные нарушения в обеспечении информационной открытости и прозрачности реформирования и проч. Субъектом правонарушения должны стать должностные лица органов государственной и муниципальной власти, действия или бездействия которых образуют объективную и субъективную стороны правонарушения, основанные на причинной связи между виновным действием или бездействием и наступившими последствиями. Соответствующий состав административных правонарушений предлагается включить в главу 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Административные правонарушения, посягающие на права граждан»).

Предложено установить порядок организационного и ресурсного обеспечения реформирования, включая требования к обязательности независимых прогнозных расчетов социально-экономических последствий планируемого реформирования соответствующей сферы, финансовой нагрузки на соответствующие бюджеты и расчеты необходимой экономической или иной общественно полезной отдачи от реформы еще на стадии ее подготовки. В этой связи важнейшим представляется аспект информационного обеспечения процессов управления и формируемой системы мониторинга. Принципиальной также является современная система подготовки специалистов по государственному управлению и мотивация государственных служащих, направленная на достижение результатов реформирования. Это связано также с тем, что задачи, решаемые в ходе реформирования, влияют на обширнейший круг общественных отношений и требуют высокой квалификации и самоотдачи.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное исследование, с одной стороны, представляет собой интеграцию имеющихся знаний, определенное подведение итогов в ключе современных теоретических представлений о сущности, содержании и правовой природе реформирования управленческой деятельности органов государственной власти. С другой стороны, исследование восполняет имеющиеся пробелы в административно-правовой науке, связанные с рассмотрением реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти.

Теоретическая значимость исследования состоит в системном рассмотрении административно-правовых аспектов реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти.

Теоретические выводы работы могут послужить ориентиром и методологической основой для дальнейших научных исследований в данной области.

Результаты и выводы проведенного исследования позволили сформулировать ряд предложений и рекомендаций в области дальнейшего теоретического анализа и разработки проблематики реформирования в управленческой деятельности органов государственной власти.

Практическая значимость проведенного исследования выражается в том, что теоретические выводы и положения, а также сформулированные в диссертации положения и рекомендации могут быть использованы:

- при разработке нормативно-правовых актов федерального уровня, регламентирующих процессы управления реформированием;

- в правоприменительной деятельности исполнительных органов государственной власти;

- в научно-исследовательской работе по дальнейшему углубленному изучению актуальных проблем реформирования в управленческой деятельности органов государственной власти;

- в учебном процессе образовательных учреждений, в системе служебной подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Основные положения и выводы диссертации получили практическую и теоретическую апробацию:

- в период сбора, обобщения и анализа материала, использованного при написании настоящей диссертации;

- в период участия автора в составе рабочей группы Президиума Государственного Совета Российской Федерации по вопросам реформирования электроэнергетики, образованной Распоряжением Президента Российской Федерации от 07.01.2001 № 8-рп, а также в ходе подготовки соответствующих законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

- в научных докладах, сообщениях и выступлениях автора по теме диссертации на научных, научно-теоретических и научно-практических конференциях международного, общероссийского, межрегионального и регионального уровней по административному праву и актуальным проблемам государственного управления в сфере реформирования (2000-2010 гг.).

Основные результаты исследования были опубликованы в научно-теоретических журналах и монографических работах. По теме диссертации разработаны для использования в преподавательской деятельности учебные пособия для студентов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление».

Кроме того, положения диссертации нашли применение в период участия автора в формировании региональных подразделений Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, а также при разработке федеральных законов о реформировании электроэнергетики Российской Федерации и в учебном процессе при работе диссертанта на кафедре административного и финансового права РГТЭУ.

Проведенное исследование, полученные результаты, сформулированные выводы, предложения и рекомендации могут представлять практический интерес для органов государственной и муниципальной власти, научных работников, преподавателей юридических ВУЗов, аспирантов и студентов.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя: введение, 4 главы, заключение, библиографию и приложение.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ