DisCollection.ru

Авторефераты и темы диссертаций

Поступления 22.10.2007

Материалы

загрузка...

-цыренович участие законодательных (представительных) органов власти субъектов российской федерации в законодательной деятельности федерального собрания российской федерации (на примере республики бурятия)

Ринчино Валерий Даши, 22.10.2007

 

В диссертации рассматриваются правила взаимодействия суверенной власти Российской Федерации и автономной юрисдикции её субъектов законотворческом процессе, даётся ответ на вопросы: обладают ли субъекты Российской Федерации суверенитетом, каковы условия определения полномочий органов власти субъектов Российской Федерации по предмету ведения Российской Федерации, а также каковы условия определения федеральной властью полномочий органов власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов?

В диссертации анализируются правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», определяется теоретическая основа концепции суверенитета республик в основе которой лежит теория делимости суверенитета, возникшая в США для объяснения совершенно нового в тех исторических условиях государственно-политического феномена – федерации. Излагаются точки зрения А.С. Ященко, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, Г. Еллинека.

Специально исследуется проблема распространения суверенной власти Российской Федерации, степень сопричастности субъектов Российской Федерации в её осуществлении. Автор рассматривает составляющие идеи «кооперативного федерализма», когда нет указания на предмет исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но есть указание на возможность передачи не указанных в Конституции Российской Федерации вопросов в предмет исключительного ведения её субъектов, а также установление возможности конкретизации конституционного разграничения полномочий, как законодательным путем, так и посредством договоров, возможного (взаимного) делегирования полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов.

Не остался без ответа и вопрос об асимметрии в статусе субъектов Российской Федерации. Суть конституционной формулы заключается в установлении общего принципа равноправия субъектов Российской Федерации в сочетании с сохранением их прежней государственно-правовой природы, что повлекло сохранение различий, хотя бы и минимизированных, в статусе субъектов Российской Федерации. Опасность асимметрии как нарушения одной из основ конституционного строя Российской Федерации, в частности, состоит в партикуляризме правового регулирования в вопросах требующих единого подхода в масштабах государства; неравенство в правовом статусе неизбежно ведет к конфликтам и недовольству среди субъектов Российской Федерации, постоянному «торгу» с федеральным центром; неравенство в правовом статусе неизбежно сказывается на экономическом развитии, ведет к ущемлению прав и свобод человека.

Равноправие субъектов Российской Федерации означает, в том числе (и в первую очередь, на наш взгляд), равные права по защите своих интересов при принятии любых правовых актов федеральными органами власти.

Задачей федерального центра является недопущение того, чтобы пассивность органов власти субъекта Российской Федерации привела к серьезному ущемлению прав и свобод населения, проживающего на территории данного субъекта Российской Федерации, а также к нарушению общенациональных интересов. Во всех остальных случаях пассивность органов власти субъекта Российской Федерации в идеале должна предотвращаться системой сдержек и противовесов в системе власти самого субъекта Российской Федерации, конкуренцией политиков, опирающейся на возможность отказа в доверии избирателями и отстранения от власти в случае неэффективного управления. Никакой правовой принцип не может поощрять попытки решать свои проблемы за чужой счет или не решать их вообще.

Во втором параграфе – «Региональное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации» – рассматриваются пределы взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, в рамках которых может осуществляться соответствующее правовое регулирование субъектами Российской Федерации, и на каких основаниях они могут быть изменены, определяется значение участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе.

С одной стороны, субъекты Российской Федерации имеют широкие законодательные полномочия по предметам совместного ведения: им предоставлено право принимать, в соответствии с федеральными законами собственные законы и иные нормативные правовые акты. Более того, они обладают правом опережающего правового регулирования.

С другой стороны, федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности её субъектам для дальнейшего регулирования с учётом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей.

Ст. 63 Конституции Республики Бурятия устанавливает предмет собственного ведения, в пределах которого более одной трети принималось по вопросам правового регулирования бюджетных, налоговых и финансовых отношений; почти половина – по экономической политике, природопользованию и охране окружающей среды, по вопросам государственного устройства, местного самоуправления и избирательного права. Менее всего по земельным вопросам, по вопросам межнациональных отношений, средств массовой информации, общественных объединений и по вопросам социальной политики. Статистика за последние годы показывает, что состав и структура принимаемых законопроектов не изменился принципиальным образом.

Главным результатом проведенного анализа является практическая невозможность выделения в круге вопросов, подлежащих регламентации, той сферы, при регулировании которой законодатель субъекта Российской Федерации не учитывал нормы федерального законодательства.

Апелляция Конституционного Суда Российской Федерации к целям, вытекающим из предмета ведения Российской Федерации, как критерию конституционности закона, как акта двухпалатного парламента, затрагивающего предмет ведения субъекта Российской Федерации, фактически оставляет для воли федерального законодателя в качестве ограничений лишь следующие факторы: во-первых, объективные свойства объекта регулирования; во-вторых, объективные свойства федерального законотворческого процесса; в-третьих, социально-экономические и иные факторы, обуславливающие общегосударственную значимость регулирования того или иного вопроса.

Применительно к вопросу, рассмотренному Конституционным Судом Российской Федерации, это означает, что в случае отхода федерального законодателя от регулирования этого вопроса, последний «перемещается» в предмет собственного ведения субъекта Российской Федерации. По нашему мнению, нет абсолютных оснований считать, что конституционное регулирование предметов собственного ведения субъектов Российской Федерации само по себе стесняет их правотворческую деятельность.

Далее в диссертации рассматриваются вопросы о соотношении полномочий и их предметов ведения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Диссертант исходит из того, что не следует приписывать недостатки текущего законодательства изъянами норм Конституции Российской Федерации. Право лишь мера и модель поведения, оно предоставляет лишь возможность и требует адекватных усилий для его воплощения со стороны заинтересованных лиц. Наиболее разумным и конструктивным является перенос «центра тяжести» с вопроса о том, как Конституция Российской Федерации разграничивает предметы ведения на вопрос о том, каким образом реализовать всё то впечатляющее многообразие вариантов, которое заложено в Конституции Российской Федерации.

Во второй главе – «Реализация права законодательной инициативы субъектом Российской Федерации» – рассматривается взаимодействие законодательного и иных органов власти субъекта Российской Федерации при осуществлении права законодательной инициативы как юридической процедуры.

????В первом параграфе – «Взаимодействие законодательного и исполнительного органов власти субъекта Российской Федерации при осуществлении права законодательной инициативы» – уясняются понятия «юридическая процедура» и «законодательный процесс»; содержание права законодательной инициативы; выясняется нормативное регулирование процедур взаимодействия законодательных и исполнительных органов на примере Республики Бурятия, исходя из требований, вытекающих из природы юридической процедуры и законодательной инициативы.

В диссертации излагается правовой инструментарий, использование которого бы позволяло (но не гарантировало) достижение взвешенных и адекватных

Диссертант соглашается с теми авторами, которые вычленяют законодательный процесс как часть законотворчества, характеризующуюся чётко регламентированными стадиями, субъектами, правовым статусом, типом принимаемых решений – т.е. тем, что собственно характеризует наличие процессуальной формы.

Автор согласен с выделением в юридической литературе следующих юридических процедур разрешения юридических коллизий: потенциальная коллизия – процедура выявления и предотвращения коллизий; стадия разногласия – процедура урегулирования разногласия; стадия спора – процедура разрешения спора; стадия конфликта – процедура «снятия» конфликта. Существуют такие формы согласительных процедур: согласительные комиссии; переговоры и консультации, в том числе с помощью посредников; арбитраж: решение независимой стороны, принимающей промежуточное или окончательное, рекомендательное или обязательное не в силу закона, но в силу предварительного волеизъявления сторон решение; многоступенчатые процедуры, комбинирующие их. Также в качестве юридически значимого инструмента для достижения согласия выступает отказ от каких-либо несогласованных действий и актов.

Оценивая предложенную классификацию, следует признать, что единым критерием классификации, на наш взгляд, выступил здесь характер субъектов формулирующих согласованную волю: сами стороны, либо стороны с участием третьего лица. При этом предлагается понимать признак «третьего лица» в двух значениях: как лицо, не являющегося государственным гражданским служащим законодательного органа субъекта Российской Федерации и как лицо, таковым являющегося, но не принимавшего участие в действиях, в ходе которых возникло разногласие и незаинтересованное прямо в том или ином его разрешении.

Таким образом, возможны два вида инструментов: (а) процедуры с участием обеих сторон с участием или без участия третьих лиц и (б) процедуры без участия одной из сторон (с участием третьих лиц).

В диссертации выделяются четыре вида действий: пленарное заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации; заседание постоянного органа законодательного органа субъекта Российской Федерации; заседание временного органа законодательного органа субъекта Российской Федерации; однократное заседание (встреча). Сложность регламентации и многообразный характер всех приведенных процедур указывает на необходимость поиска наиболее гибких и результативных инструментов. Однако говорить о них можно лишь по мере формирования двухпартийной или многопартийной системы.

В диссертации раскрывается сущность законодательной инициативы как первой и одной из основных стадий законодательного процесса, о чём было отмечено еще в дореволюционной литературе.

Речь идет о законодательной инициативе как о субъективном праве, как о стадии законодательного процесса, где это право реализуется, и как об институте конституционного права в виде комплекса норм, эти вопросы регулирующего. При этом право законодательной инициативы реализуется в момент внесения проекта и заканчивается решением уполномоченного органа о принятии его к рассмотрению.

Принципы законодательной инициативы сами по себе не обеспечивают положительного решения законодательного органа, а лишь гарантируют факт принятия какого-либо решения. Очень важными здесь являются содержание законопроекта, время его внесения на рассмотрение, а также способ внесения на рассмотрение. Очевидно, что выполнение каждого из требований в отдельности, да и в совокупности имеет лишь вероятностный эффект и не могут полностью предопределить решение Федерального Собрания Российской Федерации.

После введения в Российской Федерации пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы одним из актуальных вопросов является вопрос о внутрипартийных актах, регулирующих процедуру принятия решений по вопросам законодательного процесса внутри фракции и (или) регионального отделения.

Анализ содержания, времени, способа внесения законопроекта на рассмотрение, определение субъекта, осуществляющего его рассмотрение для принятия решения об окончательной судьбе законопроекта либо промежуточного решения для принятия к рассмотрению – показывает, что в компетенции законодательного органа находится лишь определение того, каким будет содержание законопроекта, выбор способа внесения законопроекта в Государственную Думу и время внесения законопроекта. Субъект, осуществляющий рассмотрение законопроекта для принятия промежуточного решения, в любом случае не изменяется и не зависит тем самым от воли законодательного органа субъекта Российской Федерации – это Государственная Дума.

В отношении способа внесения на рассмотрение законопроекта законодательный орган субъекта Российской Федерации может напрямую (непосредственно) внести законопроект на рассмотрение в Государственную Думу; осуществить своё право законодательной инициативы совместно с другим субъектом законодательной инициативы или внести законопроект, подготовленный законодательным органом субъекта Российской Федерации (или при его участии), на рассмотрение в Государственную Думу косвенно через другого субъекта права законодательной инициативы.

Очевидно, что выбор любого из перечисленных способов, равно как и времени внесения законопроекта, зависит от многих факторов, включая цели, задачи, эффективность законопроекта, ожидаемых результатов и т.п.

Ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы, и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации в него не входят. Есть две альтернативы: обращение к члену Совета Федерации, назначенному исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации, с предложением использовать свое право законодательной инициативы; обращение к органам исполнительной власти других субъектов Российской Федерации с предложением об использовании своего права обратиться с предложением к членам Совета Федерации, назначенным такими исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации, с предложением использовать свое право законодательной инициативы.

При этом нужно учитывать варианты использования органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации своего права обращения с предложением к депутату (ам) Государственной Думы и законодательным органам других субъектов Российской Федерации. Первый из них процедурно, на наш взгляд, не может существенно отличаться от обращения к члену Совета Федерации. Второй вариант предполагает более серьезную проработку. Однако, процедурный эффект особенностей этого варианта на действия лица, направляющего предложение, может быть оценено на примере деятельности самого законодательного органа субъекта Российской Федерации, обращающегося к законодательному органу другого субъекта Российской Федерации, а на действия запрашиваемого органа – на примере единолично действующего законодательного органа субъекта Российской Федерации по оценке и утверждении законопроекта в процессе реализации права на законодательную инициативу.

В диссертации раскрывается законодательная процедура осуществления законодательной инициативы на примере Республики Бурятия. Действующее нормативное регулирование считает обязательным участие органов исполнительной власти в обсуждении законопроекта (а значит и обязательность самих согласительных процедур) только в случае, если такие органы внесли проект такого закона (мы не касаемся вопроса бюджета и налогов). Следовательно, предметом обсуждения является распространение такого порядка на все законопроекты вне зависимости от субъекта, их внесшего, по всем или части предметов федерального или совместного

В целом процесс разработки, обсуждения и принятия законопроекта на уровне закона и Регламента урегулирован весьма полно и гибко. Отмеченные противоречия в Регламенте хотя и нуждаются в скорейшем снятии, тем не менее, на практике не влияют на качество принимаемых законопроектов в силу действия Закона о законопроектной деятельности, сложившейся практики комитетов Народного Хурала и относительно малого количества законопроектов, направляемых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Действующее нормативное регулирование сосредоточено лишь на процессе выработки содержания законопроекта, но не обеспечение его максимальной поддержки при внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Следовательно, предметом обсуждения является разработка специальных правил, рассчитанных именно на использование полномочий других субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

Растущая активность федеральных органов в деле формирования многопартийной системы и определенное снижение активности региональных организаций не позволяет говорить о наличии в настоящий момент какой-либо сложившейся практики тесного взаимодействия между законодательными органами субъектов Российской Федерации, как минимум в рамках Сибирского федерального округа. Как правило, речь идет о том, что один субъект Российской Федерации принимает законопроект, после чего он рассылается по другим субъектам Российской Федерации, где законодательные органы выражают свое согласие и присоединяются к нему. Проблема заключается в том, что рассылка акта осуществляется, как правило, по принципу «всем, всем, всем», а одобрение осуществляется не менее формально и так же безрезультатно.

Выходом из сложившегося положения на наш взгляд можно считать лишь совместное и одновременное принятие несколькими законодательными органами субъектов Российской Федерации того или иного законопроекта с последующим совместным его внесением и (или) при поддержке членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от субъекта (ов) Российской Федерации и (или) депутатов Государственной Думы. Автор отстаивает позицию, что наиболее перспективные направления сотрудничества с органами исполнительной власти при подготовке и внесении законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации – это сотрудничество в партийной сфере и сотрудничество между субъектами Российской Федерации.

Во втором параграфе – «Взаимодействие законодательного органа власти субъекта Российской Федерации и органов судебной власти при осуществлении права законодательной инициативы» – рассматриваются правовые основы взаимодействия законодательного органа власти субъекта Российской Федерации и органов судебной власти при осуществлении права законодательной инициативы.

Необходимо учитывать два обстоятельства, с одной стороны, суд как орган, призванный разрешать споры по вопросам права, не может своим участием в подготовке норм права создавать основания для своей заинтересованности в том или ином разрешении возможного в будущем спора в связи с данными нормами или в связи с субъектами, с которыми он взаимодействовал при таком участии, а с другой – судьи являются, пожалуй, наиболее квалифицированными экспертами в вопросах того, каковы типичные причины возникновения споров, лежащие в пределах права и которые могут быть устранены или хотя бы частично нейтрализованы.

Следует согласиться с точкой зрения К.А.Будаева в том, что имеются выгоды и перспективы взаимодействия законодательного органа власти и органов судебной власти, правоохранительных органов при осуществлении права законодательной инициативы. Так, для Народного Хурала – дополнительно подвергнуть закон экспертизе; для судебных, прокурорских работников, сотрудников органов юстиции – предупредить принятие закона, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральным законам (добавим – и законодательству Республики Бурятия).