DisCollection.ru

Авторефераты и темы диссертаций


Правовое регулирование кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов российской федерации

Костромина Светлана Викторовна, 16.10.2009

 

- анализа основных доктринальных и правовых подходов к определению понятия государственной гражданской службы субъектов Федерации, выявление ее места и роли в системе публичной службы;

- классификации принципов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, выявление общего и особенного в их реализации в отдельных субъектах Федерации;

- анализа системы правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

- исследования механизма правового регулирования кадровых процедур и практики реализации правовых норм в субъектах Российской Федерации;

- определения основных направлений организации кадровой работы в субъектах Российской Федерации, анализ сложившихся моделей управления государственной гражданской службой;

- выявления проблем и перспектив формирования кадрового резерва государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

- разработки предложений по совершенствованию действующего законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод познания правовых и социально-управленческих процессов. В работе использован системный подход, сравнительный и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения правовых факторов общественного развития, а также специальные методы исследования: сравнительно-правовой, структурно-функциональный анализ и другие методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.

В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход. Основное внимание диссертант сконцентрировал на проблемах, касающихся модернизации системы правового регулирования и управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации. Это позволило сделать ряд теоретических обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного управления, административного права, проблем административной реформы и реформы государственной службы.

В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных ученых-юристов, специалистов в области административного, конституционного, муниципального права. Также в диссертации использованы труды дореволюционных и современных авторов по проблемам развития института государственной службы, ее кадровому обеспечению.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, статистические и аналитические материалы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании теоретико-практических положений, механизмов, новых подходов к проблемам формирования стратегии развития государственной гражданской службы, совершенствования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, кадровой политике, осуществляемой в регионах.

Положения, содержащие элементы новизны, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. На основе анализа доктринальных подходов автор обозначил 3 основные направления исследования понятия государственной службы в трудах дореволюционных авторов. Первое, представленное в работах Н.М.Коркунова, А.Д.Градовского, развивалось в русле нормативистской концепции, в соответствии с которой государственная служба рассматривалась как некое правоотношение. Второе направление, достаточно близкое предыдущему, развивалось под влиянием договорной теории (В.В.Ивановский), где государственная служба трактовалась как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего». Третье, наиболее приближенное к современному, - характеризует государственную службу с организационных аспектов (О.Эйхельман, Н.К.Нелидов).

2. В условиях формирования системы государственной службы, предполагающей двухуровневую организацию государственной гражданской службы в рамках единого правового пространства Российской Федерации, обоснована нецелесообразность закрепления принципов государственной гражданской службы в законодательстве субъектов Российской Федерации. Поскольку система принципов как базовых, основополагающих начал организации государственной службы должна быть унифицирована и закрепляться на федеральном уровне.

3. Сделан вывод о том, что опережающее правовое регулирование отношений на государственной службе на уровне субъектов Российской Федерации обусловлено пробелами в федеральном законодательстве, в том числе отсутствием норм: о соотношении классных чинов федеральной государственной службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации (ст. 11, 49); о порядке ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации (ст. 10, 12 Федерального закона № 79-ФЗ); об обобщенных показателях эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также установления особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности (ст. 24, ст. 50) и некоторых других.

4. Выявлены практические проблемы, связанные с реализацией законодательства о государственной гражданской службе в субъекте Российской Федерации, среди которых: проблемы применения статей о классных чинах гражданской службы, о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы по конкурсу, об отношениях, связанных с гражданской службой при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы, об общих основаниях прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, об оплате труда гражданского служащего.

5. Для реализации задач кадровой политики в сфере государственной службы автор обосновывает преимущества системы объединенного управления государственной гражданской и муниципальной службами (например, Совет по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области; Управление государственной и муниципальной службы Московской области и Совет по вопросам государственной гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области), поскольку данная система имеет ряд преимуществ, прежде всего, финансового характера, так как осуществляется общее финансирование из бюджета субъекта Федерации мероприятий по развитию и кадровому обеспечению государственной и муниципальной служб. Единому органу управления службами не требуется каких-либо согласований при решении вопросов об эффективном распределении и использовании кадровых ресурсов, а также при разработке и осуществлении региональных программ развития государственной гражданской и муниципальной служб.

6. Отмечено недостаточное правовое обеспечение, прежде всего, на федеральном уровне, формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе. В этой связи обоснована необходимость принятия нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, в которых должна быть четко определена структура кадрового резерва, порядок его формирования, основные критерии и методы подбора кандидатур, формы и методы подготовки лиц, включенных в кадровых резерв, его использования и обновления, обязанности должностных лиц, ответственных за работу с кадровым резервом.

Теоретическая и практическая значимость диссертации. Материалы диссертационной работы могут использоваться в нормотворческой работе по вопросам организации и функционирования гражданской службы как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания отдельных тем по дисциплине «Административное право Российской Федерации», «Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации».

Изложенные в диссертации положения и выводы также могут применяться при подготовке, переподготовке и повышении квалификации руководителей органов исполнительной власти, а также государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

В диссертации обобщенно изложены результаты изучения важнейших проблем и разнообразных проявлений развития института государственной службы и связанных с этим актуальных теоретико-правовых и прикладных аспектов применения нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя включает введение, две главы, объединяющих шесть параграфов, заключение, список нормативно-правовых источников и литературы.

II. Основное содержание ДИССЕРТАЦИОННОЙ работы

В главе I – «Теоретико-методологические аспекты государственной службы субъектов Российской Федерации» - дано понятие государственной гражданской службы субъектов Федерации, исследовано ее место и роль в системе публичной службы; раскрыты принципы государственной гражданской службы; проанализирована система правового регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации.

Отмечено, что понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Исследованием проблем организации государственной службы занимались ученые еще в дореволюционной России. И одним из самых важных был вопрос об определении понятия государственной службы. Автор выделил несколько основных подходов к определению указанной дефиниции среди российских государствоведов. Первый из них был в русле нормативистской концепции, в соответствии с которой государственная служба рассматривалась как некое правоотношение (Н.М.Коркунов, А.Д.Градовский).

Второе направление развивалось под влиянием договорной теории. В частности, В.В.Ивановский определял государственную службу как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего».

Третий подход, наиболее тяготеющий к современной трактовке понятия «государственная служба», характеризует ее с организационных аспектов. Так, О.Эйхельман определял государственную службу как «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии».

В современной науке административного права наметилось несколько тенденций к исследованию института государственной службы. Первое из них состоит в том, что государственная служба трактуется в широком и узком смысле. Под государственной службой в широком смысле понимают трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. В узком смысле служба - это выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти (в государственном аппарате).

Достаточно широко в доктринальных источниках распространена организационная характеристика института государственной службы (Ю.Н.Щербаков).

Помимо организационного подхода к исследованию государственной службы специалисты применяют институциональных подход. В частности, А.П.Коренев отмечает, что государственная служба регулируется нормами права, которые составляют правовой институт государственной службы, определяющий условия и порядок приема на службу и прохождение службы, меры стимулирования и ответственность служащих, их социальную и правовую защиту, основания прекращения служебных отношений и другие вопросы службы. По мнению Ю.Н.Щербакова, государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих

В научной литературе существует немало определений понятия «государственная гражданская служба» в основном сходных по своему значению и приближенных к законодательному толкованию данного термина. Вместе с тем, научно обоснованные и единообразные критерии ее разграничения с иными видами государственной службы так и не сформулированы. По мнению диссертанта, выделение такого признака как «вид профессиональной деятельности» и перечисление видов государственных органов, реализацию чьих полномочий она обеспечивает, а также учреждение перечня должностей государственной гражданской службы, не может служить достаточными основаниями для отнесения гражданской службы к самостоятельному виду. В качестве обязательного критерия, отличающего государственную гражданскую службу от иных разновидностей: военной, правоохранительной, предложено использовать формы и методы деятельности органов государственной власти.

Автор отмечает, что при всех различиях в научных подходах к исследованию понятия государственной гражданской службы субъектов Федерации, в региональном законодательстве закреплено по сути сходное по содержанию понятие государственной гражданской службы субъекта, обусловленное единством подходов, установленных в ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Например, ч. 1 ст. 18 Устава г. Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г. (ред. от 13 декабря 2007 г.) устанавливает, что государственная служба Санкт-Петербурга - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Санкт-Петербурга. Подобная формулировка содержится в ч. 1 ст. 31 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. (ред. от 24 декабря 2007 г.) и других законодательных актах субъектов Федерации.

В диссертации представлен анализ принципов государственной гражданской службы. Отмечено, что категория «принцип государственной службы» отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу доктрины государственной службы. Диссертант разделяет позицию А.Ф.Ноздрачева о том, что принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития государственной службы, направление реализации ее целей и функций.

Диссертант констатирует, что в современных научных исследованиях и в законодательстве существует большое разнообразие во взглядах относительно перечня и формулировок принципов государственной гражданской службы, авторами предлагаются различные основания для классификации принципов государственной службы. Им рассмотрены классификации, предложенные такими специалистами, как В.В.Волошина и К.А.Титов, Г.В.Атаманчук, Ю.А.Тихомиров, Д.В.Овсянко, Т.В.Баранник и некоторые другие.

-осковской области принципы государственной гражданской службы определены не в базовом законе, а в учредительном акте – Уставе Московской области (ред. от 24 декабря 2007 г.).

В диссертации представлен анализ содержания основных принципов государственной гражданской службы и выявлены особенности их правового закрепления и реализации в отдельных субъектах Российской Федерации.