DisCollection.ru

Авторефераты и темы диссертаций

Поступления 13.02.2012

Материалы

загрузка...

Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России

Варлен Мария Викторовна, 13.02.2012

 

Таким образом, рассмотрение характеристик российского парламентаризма в европейском контексте показывает, что идентичность основного принципа его эволюции - принципа устойчивости традиций представительства - определяет существенные различия феноменологии исторической динамики законодательных институтов в России и государствах Европы в условиях принципиального несовпадения этих традиций.

В историческом масштабе главной составляющей процесса профессионализации российских депутатов является то, что современный парламент стал одним из институциональных каналов рекрутирования и ротации общенациональной политической элиты, где понятие элиты трактуется сугубо в функциональном смысле ? как сообщество лиц, принимающих стратегические решения.

В дореволюционной Госдуме сформировались многие атрибуты современного парламентаризма. Несмотря на то, что царская Дума была крайне ограничена в своих прерогативах осуществлять контроль за действиями правительства, все же у этого государственного органа, впервые в истории нашей страны, появились некоторые реальные контрольные полномочия в отношении кабинета министров.

Дума принимала предложенный правительством бюджет, т. е. получала политические возможности проконтролировать распоряжение государственными финансами, а при желании в определенной мере выстроить бюджетные приоритеты. Именно Государственная Дума, в отличие от всех предшествующих российских представительных органов, приобрела ряд характерных черт собственно парламентского учреждения. В Думе впервые появились фракции, был выработан регламент работы палаты, возникли такие формы деятельности, как депутатские запросы правительству.

Первая Дума также дала России опыт парламентской деятельности партий. При радикальной разнице политических платформ фракции успешно вырабатывали способы сотрудничества. Появилось такое важное политическое понятие, как парламентская трибуна. С этой трибуны свои мысли и позиции беспрепятственно высказывали политики самого различного толка - от крайне левых до крайне правых.

В советский период нашей истории, несмотря на упразднение Государственной Думы, процесс развития парламентаризма не совсем прервался. Советская система представительных органов, при всех ее издержках и недостатках, все-таки являла собой проявление народовластия, хотя и ограниченного, формального. Например, советский парламентаризм накопил определенный опыт по отчетности депутатов перед избирателями. Хотя, конечно, законодательные органы социалистических республик нельзя называть парламентами в полном смысле слова.

На рубеже XX?XI веков значительно обновились российские государственно-правовых институтов. Важнейшим элементом государственно-правовой реформы стало учреждение постоянно действующих, формируемых на основе свободных и равных выборов, профессиональных парламентов как в России в целом (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации), так и в ее составных частях — субъектах Российской Федерации (законодательные (представительные) органы власти). Новый подход к организации и роли представительных органов потребовал изменения правового статуса депутата. Пересмотру подверглись права и обязанности народных избранников, гарантии их деятельности, условия наделения полномочиями. В настоящее время дискуссионным остается вопрос о юридическом характере мандата депутата, то есть о характере взаимоотношений депутатов с избирателями.

Конституция Российской Федерации (1993 г.) сформировала более сбалансированную систему сдержек и противовесов, нежели Манифест 17 октября 1905 г. и «Основные государственные законы» 1906 г. Президент как глава государства формирует правительство, принимает решение о его отставке, распускает Государственную думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, осуществляет руководство внешней политикой, обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует федеральные законы и т.д.

Таким образом, юридически нынешний представительный и законодательный орган Российской Федерации обладает более широкими полномочиями, чем столетие назад. Тем не менее многие исследователи справедливо считают, что перекос в системе разделения властей в пользу исполнительной власти — президента и правительства— по-прежнему существует. В результате и современные Государственные думы де-факто являются второстепенным элементом российской политической системы.

В пятом параграфе «Зарубежный опыт законодательного регулирования статуса парламентария: проблемы использования в российском конституционном законодательстве» проведены параллели с зарубежным опытом законодательного регулирования статуса парламентария.

Анализ деятельности парламентских органов мировых государств позволяет говорить о многочисленных специфических особенностях, свойственных каждой стране. В то же время, несмотря на значительные расхождения, большинство из них характеризуются и идентичными проблемами, такими, как определение компетенции во взаимоотношениях с исполнительной и судебной властями, объем компетенции при решении вопросов внешней политики, содержание законодательной и контрольной компетенции парламентских органов и др.

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями государств, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями, наделяющими парламентариев специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми им для выполнения их функций.

Современная конституционно (государственно) - правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран.

В деле обеспечения независимости парламентариев большое значение имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas — освобождение от чего-либо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парламентария (например, в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, во Франции, США, Японии и др.). В одних странах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других - только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не пользуются парламентским иммунитетом в случаях, если они совершили измену, тяжкое преступление или нарушение общественного порядка. В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета, как по срокам его действия, так и по его объему.

В мировой парламентской практике сложились две системы взаимоотношений депутатов и избирателей - основанные на теории императивного (обязательного) и представительного (свободного) мандатов. В настоящее время известно несколько способов закрепления императивного мандата депутата. Во-первых, конституция прямо указывает на все элементы императивного мандата (штат Калифорния США). Во-вторых, конституция провозглашает не все, а некоторые элементы содержания императивного мандата депутата. Этот способ закрепления императивного мандата является наиболее распространенным в мировой практике (Вьетнам, Куба, штат Массачусетс США). В-третьих, конституции некоторых государств умалчивают о природе депутатского мандата. Однако при этом элементы императивного мандата содержатся в других нормативных актах (Беларусь).

Практика реализации императивного мандата депутата в зарубежных странах существенно отличается от теоретических представлений о нем. В частности, на сегодняшний день не существует таких государств, в которых бы проявлялись все четыре признака императивного мандата депутата. Депутат в той или иной мере рассматривается не только как представитель избирательного округа, но и как представитель всей нации. Во многих государствах могут отсутствовать нормативно закрепленные институты наказов и отчетности депутата, что, однако, не влечет за собой признания в этих странах свободного мандата. В тех же странах, где все же устанавливаются отзыв и отчетность, не проводится жесткое отграничение их от обращений граждан и простых встреч с избирателями.

Институт отзыва депутата находит различное законодательное закрепление за рубежом. При этом косвенные выборы и избирательная система пропорционального представительства не рассматриваются в качестве препятствий в его осуществлении (например, в Швейцарии право отзыва вполне согласуется с избранием депутатов по избирательной системе пропорционального представительства). Законодательству большинства стран свойственно признание общих, а не конкретизированных оснований отзыва; предоставление гарантий депутату, в отношении которого поставлен вопрос об отзыве; назначение процедуры голосования избирателей по вопросу об отзыве. Одновременно в мировой практике все еще сохраняется возможность отзыва депутата представительным органом по инициативе избирателей.

В диссертации обосновывается вывод о том, что зарубежное законодательство содержит несколько способов закрепления партийного императивного мандата депутата.. А практика реализации законодательных установлений о свободном мандате в зарубежных странах свидетельствует о том, что независимо от нормативного закрепления положения о представительстве народа государства в целом, на практике депутат стремится прежде всего заботиться о поддержании связей с избирателями своего избирательного округа.

Запрет наказов избирателей не противоречит установлению

обязанностей депутата и не означает полной независимости депутата от

избирателей, политических партий, групп давления, органов государства и

местного самоуправления. Значение неимперативности депутатского мандата

состоит в возможности депутата действовать в соответствии со своими

убеждениями, не опасаясь правовых санкций. Вместе с тем,

неимперативность мандата зачастую ведет к даче депутатами популистских

обещаний. Одновременно с тем, что законодательство зарубежных стран не

признает институт формальной отчетности депутата, существует множество

каналов получения избирателями информации о деятельности своего

представителя. При этом современные информационные системы позволяют

экономить личное время избирателей, освобождая их от обязанности

посещать собрания и публичные мероприятия, а также обеспечивают

граждан мобильными и более полными сведениями о депутате, нежели это

было возможно при использовании формальной отчетности. Свободный мандат не согласуется с какой-либо возможностью отзыва депутата (в том числе и политической партией). Однако считается, что прекращение депутатских полномочий по причине роспуска парламента или

в силу неисполнения должностных обязанностей не противоречит

свободному мандату.

Автор рассматривает вопрос о мандатах членов верхних палат зарубежных государств, а также вопроса о формировании верхней палаты парламента в Российской Федерации, делая при этом вывод, что Конституция Российской Федерации, оставив на усмотрение федерального законодателя вопрос порядка формирования Совета Федерации, заложила ту правовую неопределенность, которая не разрешена до настоящего времени. Для разрешения этого вопроса автором предлагается изменить соответствующее положение Конституции Российской Федерации, либо установить на законодательном уровне такой порядок применения выборных процедур, который соответствовал бы положениям Конституции Российской Федерации в части формирования Совета Федерации.

В третьей главе «Концептуальные основы развития института депутатского мандата в Российской Федерации» анализируются предпосылки возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации, источники законодательного регулирования депутатского статуса в Российской Федерации, виды и основные различия конституционно-правового статуса депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, основные направления формирования современной концепции статуса депутата представительного органа власти в Российской Федерации.

В первом параграфе «Институт депутатского мандата: переход от советской концепции к современной» выявляются предпосылки возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в России.

Парламент совершенствуется вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах.

Следует отметить, что вплоть до XX века представительства в России не существовало и историю российского парламентаризма можно отсчитывать от 6 августа 1905 года, когда император Николай II подписал манифест и закон о создании Государственной Думы Российской Империи. Законодательство, характеризующее правовое положение членов Государственной думы, было неясным и противоречивым. При составлении статей Учреждения Государственной Думы 1906 года, посвященных правовому статусу народных избранников, использовалось, во-первых, европейское законодательство, которое предусматривало независимость депутатов и их безответственность за речи и голосования, во-вторых, противоречащее этому принципу русское дореформенное законодательство о статусе членов Государственного совета, которые были не народными представителями, а чиновниками и несли ответственность за преступления по должности.