DisCollection.ru

Авторефераты и темы диссертаций

Поступления 07.05.2010

Материалы

загрузка...

Конституционно-правовой статус городов федерального значения в российской федерации

Изингер Александр Викторович, 07.05.2010

 

На основе анализа действующего законодательства диссертант рассматривает особенности конституционно-правового регулирования статуса городов федерального значения в Российской Федерации. В России, как и в любом другом федеративном государстве, действуют две системы законодательства: федеральная и региональная. В связи с этим особенности конституционно-правового регулирования в диссертации анализируются с учётом двухуровневой системы законодательства.

Выделены три способа разграничения предметов ведения и полномочий – конституционный, договорной и законодательный. На уровне Федерации основополагающим законодательным актом является Конституция Российской Федерации, устанавливающая исключительную компетенцию Федерации и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Города федерального значения обладают остаточной компетенцией. Москва и Санкт-Петербург вправе осуществлять собственное законодательное регулирование по предметам ведения, не перечисленным в Конституции. Необходимо отметить, что при определении остаточной компетенции городов федерального значения наряду с общей конституционной схемой немаловажную роль играют конституции (уставы) субъектов Федерации и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, конкретизирующие предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

Таким образом, «рамочное» регулирование Федерацией предметов ведения и полномочий городов федерального значения конкретизируется региональным законодательством.

Диссертант считает, что оптимальное функционирование Российской Федерации и её субъектов должно предполагать четкое разграничение их предметов ведения и полномочий, на основе общих интересов единого государства. Исходя из этого, представляется весьма важным принятие Федерального закона «О конституционно-правовом статусе городов федерального значения в Российской Федерации», устанавливающего наиболее эффективное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти Москвы и Санкт-Петербурга, а также отражающего специфику статуса данных субъектов.

Во второй главе - «Система органов государственной власти и органов местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации» - состоящей из четырёх параграфов, исследуются понятие, структура и компетенция органов государственной власти городов федерального значения, организационно-правовые основы взаимодействия их органов государственной власти с федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в городах федерального значения России.

Организация системы органов государственной власти в субъектах РФ регулируется Конституцией Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ) закрепляет общую модель организации данных органов государственной власти в субъектах РФ, включающую в качестве обязательных компонентов законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В Москве система органов государственной власти представлена законодательным (представительным) органом - Московской городской Думой, исполнительным органом - Правительством Москвы, возглавляемое Мэром. Систему органов государственной власти Санкт-Петербурга образуют: Законодательное собрание - законодательный (представительный) орган государственной власти Санкт-Петербурга; Администрация Санкт-Петербурга во главе с губернатором Санкт-Петербурга - исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый главой исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 1 января 1997 г. «О судебной системе Российской Федерации» судебная власть в субъектах РФ представлена Конституционными (Уставными) судами и мировыми судьями, входящими как низшее звено в федеральную систему судов общей юрисдикции.

На основе анализа соответствующего законодательства диссертант рассматривает основные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения. К важнейшим полномочиям законодательных (представительных) органов городов федерального значения относятся законодательные полномочия. Так, за период деятельности Московской городской Думы IV созыва (2005-2009 гг.) принято более 1000 нормативно-правовых актов и документов. Помимо этого, одним из полномочий Московской городской Думы является толкование законов г. Москвы. Подобное полномочие приобрело и Законодательное Собрание Санкт-Петербурга с принятием Закона от 2 июня 2005 г. № 274-29 «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга».

В главе рассматриваются особенности реализации контрольных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ за соблюдением и исполнением законодательства городов Москвы и Санкт-Петербурга, исполнением бюджетов указанных городов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью городов федерального значения. В этих целях в городах федерального значения созданы органы финансового контроля за исполнением бюджетов - контрольно-счётные

На основе анализа соответствующего законодательства диссертант рассматривает организацию системы органов исполнительной власти городов федерального значения Российской Федерации, имеющую трёхзвенную структуру. В Москве она представлена следующим образом: Мэр - префект - глава районной управы, отвечающих за все стороны обеспечения жизнедеятельности населения в рамках своих территориальных единиц (города – административного округа – района). Автор исследует состав и порядок формирования исполнительных органов государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга, их полномочия, организацию деятельности и взаимоотношения с другими органами государственной

К судебным органам городов федерального значения как субъектов Российской Федерации относятся уставные суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции. Диссертант отмечает, что хотя порядок и основания создания Уставного суда г. Москвы законодательно установлен, но до настоящего времени он не создан. При этом на основе анализа практики деятельности Уставного Суда Санкт-Петербурга, автор предлагает внести изменения в закон Санкт-Петербурга «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга», касающиеся расширения полномочий Уставного Суда и увеличения количества субъектов, обладающих правом на обращение в указанный суд, либо перевода деятельности Уставного Суда Санкт-Петербурга с постоянной основы на деятельность с определённой периодичностью, необходимой для принятия решения по делам, поступившим за установленный законом период.

Диссертант указывает, что в Санкт-Петербурге суды общей и специальной юрисдикции не обладают правом обращаться в Уставной суд в рамках конкретного конституционного контроля. Таким образом, невключение судов общей и специальной юрисдикции в число субъектов обращения в Уставной суд ограничивает права, присущие им как органам судебной власти, и порождает правовую проблему. Более того, в Санкт-Петербурге граждане лишены возможности обращения в Уставный суд на предмет оценки соответствия решений, которые принимает исполнительная власть (постановления городского правительства и распоряжения губернатора) Санкт-Петербурга, Уставу города. Они могут обращаться в Уставной суд Санкт-Петербурга только по поводу соответствия Уставу законов Петербурга, принятых Законодательным Собранием. Исходя из этого, сокращение субъектов обладающих правом обращения в Уставной суд, негативно сказывается как на объёме обращений, так и на реализации конституционного судопроизводства.

На основе вышеизложенного, диссертант делает вывод о том, что органы государственной власти городов федерального значения являются полностью сформированными и законодательно закреплёнными не только уставами, но и специализированными законами, обладают определённой компетенцией и специфическими признаками, проявляющимися в их деятельности по отношению к федеральным органам власти и органам местного самоуправления, исходя из особенностей «столичного» статуса указанных субъектов Федерации.

В работе рассматриваются организационно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти городов федерального значения с федеральными органами государственной власти. В этой связи отмечается, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга взаимодействуют в области законодательной, исполнительной и судебной власти, так же как и иные субъекты РФ. Однако в рамках судебной и законодательной (представительной) власти ни конституционно, ни законодательно механизмов взаимодействия не закреплено. Но при отсутствии прямого взаимодействия указанных органов объективно существует опосредованное влияние на их деятельность и порядок формирования, проявляющиеся: в процедуре избрании члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в принятии законов по предметам совместного ведения РФ и Москвы и Санкт-Петербурга, в обладании законодательной инициативой законодательных (представительных) органов власти городов федерального значения на федеральном уровне, в установлении порядка наделения полномочиями мировых судей и судей уставных судов.

Вместе с тем основным направлением взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами власти субъектов Российской Федерации является сфера исполнительной власти. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции России лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему. Таким образом, принцип единства исполнительной власти распространяется на предметы ведения РФ и частично – совместного ведения. Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации – создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При наделении отдельными государственными полномочиями органы государственной власти обладают правом на осуществление контроля за исполнением переданных полномочий органами власти городов федерального значения.

Наделение органов исполнительной власти субъектов Федерации полномочиями территориальных подразделений федеральных органов предоставляется и некоторыми договорами, заключёнными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. При этом, отмечает диссертант, в российском федеративном государстве возрастает роль государственного регулирования и государственного контроля со стороны федеральных органов государственной власти. Взаимодействие в этой сфере приобретает федеративную природу, как правило, в тех случаях, когда субъекты Федерации осуществляют полномочия в отношении объектов, контроль и надзор за использованием которых относится к юрисдикции федеральных органов.

Диссертант подчеркивает, что функции, которые решаются в ходе взаимодействия органов государственной власти и органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга, являются одними из важнейших в теории и практике развития федеративных отношений в России на современном этапе. В связи с этим эффективность осуществления региональной политики, то есть решение социально-экономических, политических и иных проблем развития городов федерального значения и государства в целом, в значительной степени определяется данным взаимодействием.

Диссертант рассматривает организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в городах федерального значения, отмечая, что в системе органов исполнительной власти особое место в защите прав, свобод и законных интересов на территории Москвы и Санкт-Петербурга принадлежит именно данным органам.

На уровне городов федерального значения органы внутренних дел представлены главными управлениями внутренних дел по г. Москве, по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Организационно-правовые основы деятельности вышеназванных органов характеризуются прежде всего спецификой и особенностями осуществления правоохранительных функций.

Рассматривая формы и методы деятельности органов внутренних дел в городах федерального значения, автор делает вывод о влиянии особенностей конституционно-правового статуса данных субъектов Федерации на организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел на территории Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются политическими, промышленными, финансовыми, научными и культурными центрами Российской Федерации. Им свойственны объективные сложности, не характерные для других городов, в частности большое количество массовых мероприятий как культурного и спортивного, так и политического характера, присутствие многих национальностей на достаточно ограниченной территории данных городов, порождающее такие явления, как этническая преступность, ксенофобия, и др.

Решение указанных проблем и охрана общественного порядка в Москве и Санкт-Петербурге объективно предполагает осуществление взаимодействия органов внутренних дел с органами государственной власти городов федерального значения и органами местного самоуправления по различным направлениям. Такими направлениями являются: во-первых, обмен информацией о состоянии общественного порядка, о мероприятиях по его охране и т.д.; во-вторых, совместная разработка комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприятий; в-третьих, формирование в структуре органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга комиссий, отделов, органов, ведающих вопросами взаимодействия по обеспечению общественного порядка; в четвёртых, привлечение к охране общественного порядка граждан.

Исходя из того, что на территории городов федерального значения находятся федеральные органы власти, автор указывает на необходимость организации особых форм деятельности органов внутренних дел в городах Москве и Санкт-Петербурге. По мнению диссертанта необходима более детальная законодательная регламентация распределения компетенции при раскрытии и расследовании преступлений между органами внутренних дел городов федерального значения с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Подводя итог, автор подчеркивает, что деятельность органов внутренних дел в городах федерального значения не выходит за рамки урегулирования законодательством для органов внутренних дел в связи с единой вертикалью исполнительных органов государственной власти, однако имеет определённые особенности.

При рассмотрении взаимодействия органов государственной власти городов федерального значения с органами местного самоуправления, автор раскрывает специфику организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Диссертант считает, что оптимальное функционирование городов федерального значения предполагает необходимым местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге строить таким образом, чтобы наряду с предоставлением гражданам возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, были обеспечены единство городского хозяйства, управляемость городом, сохранение равной правовой и социальной защищённости горожан независимо от места проживания.

Как уже отмечалось органы местного самоуправления и органы государственной власти тесно взаимосвязаны между собой. Поэтому в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нормативными правовыми актами городов федерального значения Российской Федерации диссертант выделяет следующие основные направления взаимодействия органов государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления указанных субъектов Федерации:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в городах федерального значения;

определение перечня вопросов местного значения муниципальных образований указанных субъектов;

наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (полномочиями городов Москвы и Санкт-Петербурга) законами городов федерального значения и контроль за их реализацией;

разработка и принятие городских программ развития местного самоуправления;

обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.

Вместе с тем регулирование взаимодействия органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления является сложным и многосторонним, и для эффективной его реализации объективно необходимо издание отдельного нормативного правового акта на федеральном

Исходя из этого, автор считает необходимым принятие Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения РФ», содержащего нормы, устанавливающие минимальный перечень предметов ведения и полномочий внутригородских муниципальных образований, регулирующие взаимодействие при осуществлении совместных полномочий органов местного самоуправления и органов власти городов федерального значения, нормы, определяющие бюджетную организацию внутригородских муниципальных образований и меры их государственной поддержки.

В заключении подведены основные итоги проведенного исследования, кратко изложены выводы по исследованию в целом. Проведенное исследование показало, что особенности конституционно-правового статуса Москвы и Санкт-Петербурга в Российской Федерации обусловлены их политическим, экономическим и культурным положением, историческим развитием, содержащим периоды выполнения данными субъектами функций столицы России, городов республиканского подчинения, городов федерального значения.

На основе исторического анализа рассмотрены основные этапы развития федеративного устройства Российской Федерации, выделены периоды реформирования государственного устройства, в ходе которых города федерального значения впервые рассматривались как субъекты Федерации и закреплён их конституционно-правовой статуса. Исходя из этого, диссертант делает вывод, что Российская Федерация прошла достаточно противоречивый путь развития: от юридически федеративного, но фактически унитарного государства - к федеративному государству уникальному по форме своего национально-государственного устройства, включающего в себя такие специфические субъекты как города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

В диссертации акцентируется внимание на юридических признаках городов федерального значения, являющихся составной частью их конституционно-правового статуса. Данные признаки подробно рассматриваются автором и выделяются элементы, характеризующие Москву и Санкт-Петербург как субъекты, обладающие определённой спецификой, заключающейся в их «столичности». Таким образом, диссертант указывает, что в настоящее время города федерального значения окончательно сформировалась как государственно-территориальные субъекты в составе Российской Федерации. Вместе с тем, в силу указанных ранее условий, являясь самостоятельными частями целостной системы, обладающими комплексом прав и обязанностей, города федерального значения, имеют специфические признаки, которые присущи только им и обусловливают их особый конституционно-правовой статус.

Автор анализирует конституционно-правовое регулирование статуса городов федерального значения, как на федеральном, так и региональном уровне. На основе проведённого анализа предлагается принятие Федерального закона «О конституционно-правовом статусе городов федерального значения в Российской Федерации», закрепляющего оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий региональных и федеральных властей в целях обеспечения их нормального функционирования.

При анализе организации органов государственной власти городов федерального значения, диссертант делает вывод, что процесс организации органов государственной власти в городах федерального значения к настоящему времени завершен. Законодательство данных субъектов Федерации уже представлено не только уставами, но и специализированными законами. При этом в целях повышения эффективности деятельности некоторых органов власти городов федерального значения объективно требуется внесение изменений и дополнений в отдельные нормативно-правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга.

Диссертант считает, что основные направления взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти городов федерального значения основаны на нормах действующего законодательства и осуществляются в рамках как исполнительной, так и законодательной (представительной) и судебной власти. В связи с этим эффективность осуществления региональной политики, то есть решение социально-экономических, политических и иных проблем развития городов федерального значения и государства в целом в значительной степени определяется данным взаимодействием. Дальнейшее совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти городов федерального значения позволит более полно и эффективно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в России.