DisCollection.ru

Авторефераты и темы диссертаций


Организационно-правовое обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления в чрезвычайных ситуациях

Суворов Иван Владимирович, 06.10.2009

 

Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность диссертационного исследования, предопределили его цель, задачи, объект и предмет исследования.

Степень разработанности темы исследования. Отдельные аспекты обозначенной проблематики постоянно привлекали к себе пристальное внимание ученых, юристов и практиков. В разное время разрабатывались проблемы становления и функционирования органов местного самоуправления, делались попытки восполнить пробелы в организации обеспечения общественной безопасности.

Вопросы становления органов местного самоуправления, определения их места и роли в жизни российских граждан разные годы освещались в трудах Авакьяна С.А., Атаманчука Г.В., Бялкина Т. М., Граф И.В., Козлова Е. И., Тимофеева Н.С., Хабибуллина А.Р., Черник И.Д. и других ученых.

Особый интерес в рамках темы исследования представляют работы отечественных ученых, исследовавших проблемы обеспечения безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера: А.М. Воронова, И. Б. Кардашовой, С.А. Старостина, С.В.Степашина, И.И. Сыдорука и др.

Нельзя не отметить существенный блок работ, посвященных проблемам правового регулирования и организации сил и средств обеспечения общественной безопасности на местном уровне. Так, вопросы становления муниципальной милиции исследовали Л. П. Волкова, А. А. Солдатов, П.П. Фатеев, Н.Г. Хижняков, Е.Ю. Шихов и др.

Существенное значение для настоящего диссертационного исследования имеют труды в области национальной безопасности ведущих ученых кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации О.В.Дамаскина, А.Г.Залужного, И.К.Макаренко, Ю.Н.Мотина, А.И.Позднякова, А.А. Прохожева, С.В.Смульского, Ю.Г.Шпаковского и др.

Вместе с тем, в трудах указанных ученых, во-первых, не рассматривались комплексно проблемы распределения полномочий органов власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, во-вторых, ими затронуты только отдельные аспекты проблемы: исследуются вопросы, связанные, в основном, с конкретными направлениями деятельности государственных органов в сфере обеспечения различных видов безопасности.

Практически не анализируются принципы построения взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти по отдельным функциям обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций. Государственное и муниципальное управление рассматриваются в рамках двух самостоятельных систем, формально независимых друг от друга. При этом либо не учитывается, что фактически муниципальное управление является продолжением государственного управления и органы местного самоуправления во многом выполняют государственные функции, либо не даются рекомендации, каким образом можно преодолеть это противоречие в интересах обеспечения общественной безопасности.

Наконец, труды ученых в большинстве ориентированы на ситуацию, сложившуюся до принятия значительного количества основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере, и не учитывают современную правоприменительную практику.

Научная задача исследования состоит в разрешении противоречия между возрастающими потребностями организационно-правового обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления и их возможностями, ограниченными действующим нормативно-правовым регулированием, обосновании теоретических положений и организационно-правовых мер развития их деятельности в интересах обеспечения национальной и общественной безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях.

Предметом исследования являются законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, правоприменительная практика в сфере обеспечения органами местного самоуправления общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социально-политического характера.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обоснование теоретических положений и организационных, правовых мер по обеспечению общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях в интересах национальной безопасности.

Осуществлению данной цели подчинено решение следующих задач:

проанализировать основные научные подходы к решению проблемы обеспечения общественной безопасности муниципальных образований в условиях чрезвычайных ситуаций, с учетом характера угроз и новых требований к обеспечению национальной безопасности в основных сферах жизнедеятельности государства;

обобщить и проанализировать теоретические положения обеспечения общественной безопасности на местном уровне;

оценить влияние конституционной модели организации местного самоуправления на обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций;

определить компоненты системы обеспечения общественной безопасности на местном уровне, раскрыть их взаимосвязь и выявить степень полноты их нормативного правового регулирования;

проанализировать влияние новелл действующего законодательства на механизмы обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления;

исследовать состояние и особенности правового регулирования вопросов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в субъектах Российской Федерации (Московской области и др.);

обосновать предложения и рекомендации по правовому и организационному обеспечению деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности в интересах обеспечения национальной безопасности России.

Методология и основные методы исследования. В основу методологии настоящего исследования положены общетеоретические принципы познания и общенаучные методы исследования: исторический, сравнительно-правовой, системно-функциональный и др. В работе были использованы методы конкретных отраслевых наук: теории и философии права и государства, теории управления и организации, теории государственного управления, истории, социологии и т.д.

Теоретическую базу исследования составили работы видных российских и зарубежных ученых в области общей теории государственного и муниципального управления, безопасности в чрезвычайных ситуациях природного, техногенного, биолого-социального, социально-политического и криминального характера, теории управления, административного и конституционного права, законодательной техники и т.п.

Эмпирическая база исследования включает: отчеты и справки об организации обеспечения общественной безопасности на местном уровне, материалы проверок готовности предприятий и организаций к действиям при чрезвычайных ситуациях, проведенных органами местного самоуправления Московской области; документы об итогах тренировочных, командно-штабных и иных учениях, проводимых в муниципальных образованиях; отчеты и справки органов местного самоуправления о деятельности по предупреждению и ликвидации пожаров, наводнений на территории муниципальных образований за 2002-2007 гг.; отчеты и справки об обеспечении безопасности граждан на водных объектах; рабочие документы об организации взаимодействия органов местного самоуправления с патрульно-постовой службой органов внутренних дел и службой участковых уполномоченных милиции по охране правопорядка и безопасности; статистические данные Минрегионразвития России; отчеты региональных центов МЧС России; материалы средств массовой информации и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне», «О противодействии терроризму», «О безопасности», «О пожарной безопасности» и другие; указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД России, МЧС России, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие организацию обеспечения общественной безопасности на местном уровне.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем.

Выявлены пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне, связанные с:

- декларативностью конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в вопросах местного значения;

- отсутствием правовых гарантий финансового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности;

- отсутствием правомочий органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов в сфере регулирования прав и обязанностей членов добровольных формирований обеспечения общественной безопасности.

Обосновано авторское определение понятия «общественная безопасность», учитывающее следующие признаки: а) общественная безопасность есть результат приложения усилий, она достигается в процессе социальной деятельности, целенаправленной и организованной – деятельности по защите личности, общества, их интересов от возможных и реальных опасностей; б) общественная безопасность - это определенный уровень защищенности, при котором обеспечивается общественный прогресс; в) общество и институты общественного самоуправления являются наиболее эффективным субъектом общественной безопасности.

Выявлено существенное противоречие в формировании системы правового регулирования обеспечения общественной безопасности на муниципальном уровне – между ее формальной (определенной нормативно-правовыми актами), и неформальной (сложившейся реально) структурами. Формальная структура подразумевает инициативу и независимость органов местного самоуправления в реализации их компетенции. Неформальная же показывает, что они включены в иерархию государственной системы общественной безопасности по линейно-функциональному принципу, т.е. их деятельность жестко регламентирована государственными органами. Фактически органы местного самоуправления исполняют государственные функции согласно государственным же стандартам и требованиям, будучи при этом лишены государственной власти и опираясь на муниципальную власть и муниципальные ресурсы.

В диссертации показано, что обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления осложняется тем обстоятельством, что на сегодняшний день не в полной мере сформирована нормативно-правовая база этой деятельности. При этом правотворческая составляющая значительно опережает развитие соответствующей практики. Фактически, муниципальные правовые акты в сфере общественной безопасности основаны не на сложившихся общественных отношениях и общественной потребности, а на «политической воле» федерального центра.

Сформированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательной и иной нормативной правовой базы обеспечения общественной безопасности на местном уровне как базового элемента системы обеспечения национальной безопасности в современных условиях.

На защиту выносятся следующие основные положения:

Вывод о том, что в современной России возрастает роль органов местного самоуправления в выявлении угроз общественной безопасности, противодействии и профилактике этих угроз, а также устранении причин и условий, их порождающих, на местном уровне. Автором обоснована классификация основных угроз общественной безопасности, предупреждение и противодействие которым должно осуществляться на уровне местного самоуправления.

Недостаточная инициатива и самостоятельность органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций обусловлены двумя факторами:

а) самоидентификацией органов местного самоуправления как части системы государственного управления и государственной власти;

б) отсутствием доверия и взаимодействия с местным населением.

На основании проведенных в диссертации исследований в целях развития и практической реализации принципа независимости местного самоуправления автор предлагает в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 08.11.2007) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввести норму следующего содержания: